学习时报刊文建议全国人大设宪法审查委员会

　　

2012年12月4日，习近平总书记在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话中强调，全面贯彻实施宪法，是建设社会主义法治国家的首要任务和基础性工作。宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施。我们要坚持不懈抓好宪法实施工作，把全面贯彻实施宪法提高到一个新水平。同时，他也指出，当前保证宪法实施的监督机制和具体制度还不健全，全国人大及其常委会和国家有关监督机关要担负起宪法和法律监督职责，加强对宪法和法律实施情况的监督检查，健全监督机制和程序，坚决纠正违宪违法行为。地方各级人大及其常委会要依法行使职权，保证宪法和法律在本行政区域内得到遵守和执行。

纵观世界各国，宪法实施的监督机制根据其审查主体的不同，可以分为以下三种。

一是国会(议会)违宪审查制，是指由国会(议会)自己行使违宪审查权。这种违宪审查制按照是否有明确的法律规定又可分为两类。一类是默式的国会(议会)违宪审查，即立法机关在立法之前已被认为经过立法机关自身的默式审查。这主要是指英国。另一类是明式的国会(议会)违宪审查，即用明式的方式规定议会有权进行违宪审查。主要有厄瓜多尔、葡萄牙及原东德等。这些国家一般都在议会内部设置专门的委员会，依据一定的程度代表议会行使违宪审查之权。另外，瑞典对宪法委员会负责的监察专员也在此列。

二是普通法院违宪审查制，它是由普通法院行使违宪审查权。按照法院是否可以主动对法律合宪予以审查又分为二类。一类是法院无权主动审查法律是否合宪，必须与具体的诉讼案件相结合，特点是法院或法官不能离开具体的案件或诉讼，自己主动审查法律行为是否违宪，以美国、日本为代表;另一类是不必与具体诉讼案件相结合，法院可以主动进行抽象审查，如哥伦比亚、巴拿马等一些拉美国家。

三是欧洲式的专门机构审查。按照审查机构的性质也可分为两类。一类是宪法法院违宪审查制，属司法性质，它通过设置独立于普通法院之外的宪法法院行使违宪审查权。其代表国家有意大利、德国等。另一类是特别委员会违宪审查制，即在国会(议会)和法院等国家机关外设置一个既非司法性质也非行政性质的宪法委员会或者宪法审查委员会，行使违宪审查权，其中尤以法国为代表。

作为后发国家，建立符合中国国情的宪法监督制度具有得天独厚的优势。现在看来，国会内部的审查机制以及法国式的宪法委员会效果不佳，而以中立的司法判断的方式效果较好。同时，考虑到我国的制度设计，实行的是人民代表大会制度，人民通过全国人民代表大会来行使自己管理国家和社会事务的权力。全国人大是最高国家权力机关，其他国家机关由它产生，受它监督，对它负责。由其制定宪法及其他基本法律，国家机关由其选举产生并对其负责，对其制定的宪法和基本法律只能无条件遵守。就立法机关所立之法，在我国的现行体制下，只有立法机关自己能够监督。因此根据我国现行体制在全国人大常委会下设一个专门的违宪审查委员会来对各级立法机关的立法予以监督，专司全国各级人大及其常委会的立法是否违宪的审查。

之所以设立一个专门的委员会，是为了实现违宪审查的专业化，避免“谁都管又谁都不管”的弊端。这样既可保障国家权力的统一，又不至于使违宪审查权因无专门机构而流于形式。若给予各级人大该项权力，又过多地使各级人大自己监督自己，不利于违宪审查的完成。之所以在人大常委会下设这一委员会，是考虑到我国的人大制度和一贯的政治传统。由于是下司管上司，所起到的实际作用可能不大，但它还是会起到很重要的威慑作用。正如英国有学者评价他们的立法审查机构联合委员会时说的那样：“联合委员会的本身，就会阻止法定文件失误的发生，其数量要比它检查出的失误还要多。”我国宪法第六十七条第八款规定，“全国人大常委会有权撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律相抵触的地方性法规和决议”。设立这一专门委员会就意味着人大常委会将宪法规定的对法规的违宪审查权交由其下属的专门委员会来管辖，这样的设计并不违反宪法和我国的体制。

另外，由于立法机关的立法在现代社会占整个法律体系的少数，并且立法机关的立法较行政机关的职权立法和授权立法要慎重得多，所以这一委员会完全有能力完成这一任务。

为了最大限度避免英国模式的弊端，最大限度地发挥专门委员会的作用，这一委员会的成员不能像英国那样由议员担任，可以借鉴法、俄的经验。关于这一委员会的人员组成，既考虑到对立法机关违宪审查政治性的一面，又考虑到法律性的一面。因此，其委员会的成员由一定数量的奇数人员组成。宪法委员会是全国人大下设的具有独立性的违宪审查机构。可以考虑宪法委员会由9名声望较高的法律专家和政治家组成，不得担任其他职务。由国家主席推荐，由全国人大任命。在此期间不得随意更换，可以连选连任。这就给予了该委员会一定程度的程序保障，保证了成员的独立性，并不受任命机关的制约。

行政机关立法行为及其他行政行为，是现代社会数量最多、最可能侵犯公民权利的行为，对他们的审查可由法院内的行政庭来完成。行政部门基于议会授权而制定法规、规章的行为，性质上属于行政行为，由法院管辖并不会与我国的体制产生悖论。具体管辖可根据地域管辖原则和级别管辖原则。即一般来讲，由做出行政行为(包括行政立法行为)的行政机关所在地的中级人民法院初审，高级法院复审;对本辖区内重大复杂的案件由高级法院初审，最高法院复审;全国范围内重大复杂的案件由最高法院初审并一审终审。此外，根据行政机关的不同级别，由与该行政机关所对应的司法机关初审管辖。

这两个原则并不矛盾，前一个原则是一般原则，后一个原则是特殊原则，在适用时，特殊原则优于一般原则。根据我国的体制及权力分工的原则，人民法院只能进行事后的审查，而不能进行事先的审查干涉立法、行政活动。

由中级以上人民法院行政庭进行违宪审查，是考虑到中级以上法院就我国现状来说，其法官素质较基层院高，而行政庭在审理行政诉讼案件中又积累了一定的经验。如果法院在审理过程中，涉及权力机关违宪的，移送同级人大常委会，由同级人大常委会移送至违宪审查的专门委员会，也可直接移送至该委员会。鉴于这一审查的公法性质以及避免与行政诉讼重叠，可将违宪审查与对行政机关的具体行政行为以及必将建立的对抽象行政行为的司法审查结合起来，统一由法院的行政庭来完成。这样做的优势是，避免了有一些案件从行政诉讼角度就可以解决、而当事人却求助违宪审查的弊端。

这种法院对行政机关行为的违宪审查既有利于早日实现法院对行政法规、规章的司法审查，也有利于树立司法权威。此外，基于我国宪法第六十七条第七款规定，“全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规决定和命令”，全国人大常委会和违宪审查的专门委员会根据宪法对国务院制定的行政法规有当然的监督权。但是根据我国的现行的体制，司法机关对行政机关制定法规的制约权显然没有制度障碍，因此对国务院行政法规的违宪审查可由违宪审查委员会和最高法院共同完成。具体的分配可以由专门委员会对有关国家最为重要且涉及人大的固有职权如财政权等进行审查，其他皆由司法机关来审查。

这种双重的违宪审查模式旨在遵循我国体制的基础上，既保证权力机关违宪审查职能的行使，又合理发挥法院的功能，既符合我国体制的要求，又具有前瞻性，利于我国宪政体制的进一步良性发展。实行这种违宪审查制度具有如下优点。

第一，更符合我国体制。从我国的体制上看，人大是国家的最高权力机关，行政机关和司法机关都由人大产生，处于同一权力位阶。因此司法机关是完全可以监督行政机关而不产生体制上的悖论。而且在现代社会，对公民产生较大影响的更多是为数众多的行政立法及其他行政行为，由司法机关监督行政机关的行政立法及其他行政行为不会产生逻辑上的悖论。对立法的审查借鉴了英国的经验，全国人大及其常委会自身任务繁重，可以在常委会中设置一个委员会协助议会审查。虽然这样做有“自己做自己的法官”的弊端，但是这样做变动最小，而且在理论上和实践中都可行，并为以后进一步设计做了准备。

第二，更适合我国国情。由权力机关和司法机关同时承担违宪审查职能，为人民群众对违宪案件的检举、控告提供了便利条件，可方便广大群众行使监督权。另外，我国作为一个拥有13亿人口的泱泱大国，仅凭一两个机关来对违宪案件进行审查肯定是远远不够的，这个问题通过我国已经建立的比较完善的各级人民法院就可以解决。

第三，从现实的操作性上看，由行政庭直接进行违宪审查改动较小，需要做的只是通过学历、经验等要求提高中级以上人民法院行政庭法官的素质。而且，也有利于立法机关与行政机关分工明确。法官是专事法律的人员，法院系统也已经形成了比较固定和完善的程序，法院显然比其他机构更公正和有权威，也更便于公民对违宪的行为提起诉讼，保护公民的权利。此外，在现代国家，法律、法规占一国法律体系的绝大部分，行政权也是最可能侵犯公民权利的权力，这样的设计最大限度地避免了“自己做自己的法官”，并对行政立法和其他行政行为的监督专业化了，这对于我国树立宪法权威有着极其重要的意义。

第四，一种制度设计不仅要着眼于当前，还需要具有前瞻性。这种设计对于提高我国司法权的地位，树立司法权威，以便实现国家权力渐趋平衡从而使国家政权更加稳固，并促进民众宪法意识的提高，都有着深远的影响和重要的意义。